才良动态｜致全国人大法工委 |关于专门法院行政案件级别管辖问题的建议函

致全国人大法工委

关于专门法院行政案件级别管辖问题的建议函

全国人大常委会法制工作委员会、各位委员：

您好！

我们是北京市才良律师事务所律师，在工作过程中，发现行政诉讼领域里级别管辖存在一些问题，现特向贵委反映相关情况，期望引起重视并加以妥善解决。

一、情况简介

2024年我们在代理胡某某与南昌市青山湖区人民政府行政复议纠纷案件中，因南昌市青山区人民政府改变了原行政行为，于是胡某某依法将南昌市青山湖区人民政府作为被告向南昌铁路运输中级法院起诉。然而，在立案阶段，南昌铁路运输中级法院依据其内部管辖规定，告知我们该案应由南昌铁路运输法院管辖。围绕这一管辖问题，我们与南昌铁路运输中级法院产生了分歧，该案至今没有被该院受理。经查询，我们找到了问题的根源所在。2017年9月27日，江西省高级人民法院发布了《关于南昌铁路运输中级法院、南昌铁路运输法院跨行政区划管辖南昌、新余、鹰潭市行政案件的公告》。该公告称：“按照党的十八届四中全会决定提出的完善行政诉讼体制机制，合理调整行政诉讼案件管辖制度，切实解决行政诉讼立案难、审理难、执行难等突出问题的重大决策部署，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十八条第二款的规定，经省委全面深化改革领导小组第10次全体会议审议通过，并报请最高人民法院批准，现决定由南昌铁路运输中级法院、南昌铁路运输法院跨行政区划管辖南昌、新余、鹰潭市行政案件。”、第一条规定：“2017年10月1日以后，南昌铁路运输法院依法管辖下列行政案件：.....3.以南昌、新余、鹰潭市行政区划内县级人民政府为被告的一审行政案件，南昌、新余、鹰潭市中级人民法院不再受理以县级人民政府为被告的一审行政案件。但是，南昌、新余、鹰潭市行政区划内县级人民政府系复议机关作为行政诉讼共同被告的案件，以作出原行政行为的行政机关确定案件的级别管辖，按照前述第1项、第2项规定确定管辖法院。”、第二条规定：“2017年10月1日以后，南昌铁路运输中级法院依法管辖下列行政案件：1.依法由南昌、新余、鹰潭市中级人民法院管辖的一审行政案件（不含以县级政府为被告的一审行政案件）；2.依法由南昌、新余、鹰潭市中级人民法院管辖的二审行政案件、行政申请再审案件、再审行政案件。”根据该公告的上述管辖规定，以南昌、新余、鹰潭市内县级人民政府为被告的一审行政案件，均由南昌铁路运输法院管辖。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十五条的规定，对县级以上地方人民政府所作的行政行为提起诉讼的案件由中级人民法院管辖。显然，江西省高级人民法院的这一做法实际上是对案件“降级”管辖了。

此种管辖“降级”并非个例。2020年1月1日，福建省高级人民法院发布了《关于深化行政案件跨行政区域管辖改革的公告》，公告第三条规定：“指定福州铁路运输法院受理以福州地区市、县级政府为被告的下列一审行政案件:1.行政强制案件;2.因行政强制行为引发的行政赔偿案件;3.以市、县级政府为被申请人，上一级政府为复议机关的共同被告行政复议案件;4.以市、县级政府为单独被告的行政复议案件;5.信息公开案件;6.不履行法定职责案件;7.省法院指定受理的其他行政案件”。

当然，也有一些地方的高级人民法院依据本地实际情况，对铁路运输法院审理行政案件的级别管辖作出了合法且具体的规定。例如，2025年1月3日，甘肃省高级人民法院发布通知，兰州、白银、定西市县(处)级行政机关(不包括人民政府)为被告的行政案件，调整为兰州铁路运输法院管辖；原由武威市中级人民法院管辖的兰州市人民政府及下辖的城关区,七里河区、安宁区、西固区人民政府为被告的行政案件，调整为由兰州铁路运输中级法院管辖。上海市高级人民法院规定，2024年2月23日以后，上海铁路运输法院集中管辖原由本市基层人民法院管辖的以税务部门为被告的一审行政案件；上海市第三中级人民法院集中管辖原由本市相关中级人民法院管辖的以税务部门为被告的一审行政案件和以税务部门为被上诉人或上诉人的二审行政案件。

二、铁路运输法院行政诉讼管辖权的法律渊源

（一）铁路运输法院属于专门人民法院

1979 年，第五届全国人民代表大会第二次会议通过的《中华人民共和国人民法院组织法》第二条第三款规定：“专门人民法院包括：军事法院、铁路运输法院、水上运输法院、森林法院、其他专门法院。”但在1983年《人民法院组织法》修订时，删除了该规定。此后，该法历经多次修订，均未再提及铁路运输法院的内容。

现行的《中华人民共和国人民法院组织法》第十二条规定：“人民法院分为：（一）最高人民法院；（二）地方各级人民法院；（三）专门人民法院。”、第十五条第一款规定：“专门人民法院包括军事法院和海事法院、知识产权法院、金融法院等”。

自2018年2月8日起施行的法释〔2018〕1号《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第三条第二款规定：“……铁路运输法院等专门人民法院审理行政案件……”

尽管各地铁路运输法院名称中未包含“人民”二字，但毋庸置疑，其属于人民法院体系的重要组成部分，即专门人民法院。

（二）管辖范围的变化

《关于铁路法院检察院管理体制改革若干问题的意见》〔铁政法（2010）238 号〕第四条规定：“铁路法院和检察院的业务管辖范围由最高人民法院、最高人民检察院另行规定。”

在《最高人民法院关于铁路运输法院案件管辖范围的若干规定》（法释〔2012〕10号）发布后，明确了铁路运输法院部分刑事和民事案件的管辖权，不过尚未涉及行政案件。

《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》（法释〔2018〕1号）第三条第二款规定：“专门人民法院、人民法庭不审理行政案件，也不审查和执行行政机关申请执行其行政行为的案件。铁路运输法院等专门人民法院审理行政案件，应当执行行政诉讼法第十八条第二款的规定。”

《中华人民共和国行政诉讼法》第十八条第二款规定：“经最高人民法院批准，高级人民法院可以根据审判工作的实际情况，确定若干人民法院跨行政区域管辖行政案件。”

由此可见，铁路运输法院作为专门人民法院，原则上不审理行政案件，但在经最高人民法院批准后，高级人民法院可根据实际情况，确定铁路运输法院跨行政区域管辖行政案件。

三、建议

《中华人民共和国行政诉讼法》虽未直接针对铁路运输法院的级别管辖作出明确规定，然而其设定了级别管辖、地域管辖的基本框架与原则。例如，根据案件的性质、影响范围等因素，划分由基层人民法院、中级人民法院、高级人民法院、最高人民法院管辖的第一审行政案件范围，以县级以上人民政府为被告的第一审行政案件应当由中级人民法院管辖。从《中华人民共和国行政诉讼法》以及相关规定和铁路运输法院、铁路运输中级法院的名称来看，铁路运输法院属于基层人民法院，其在受理行政案件时同样需要遵循级别管辖的规定。

行政诉讼级别管辖，作为行政诉讼制度的基石之一，对保障当事人诉讼权利、维护司法公正与权威起着关键作用。行政诉讼法赋予若干人民法院“跨区域”管辖的权力，但并未赋予“跨级别”管辖的权力。显然，江西省高级人民法院发布的《关于南昌铁路运输中级法院、南昌铁路运输法院跨行政区划管辖南昌、新余、鹰潭市行政案件的公告》中，关于南昌铁路运输中级法院、南昌铁路运输法院跨行政区划管辖中部分级别管辖规定，违背了《中华人民共和国行政诉讼法》级别管辖原则，在实践中已经引发了诸多问题，不仅影响了当事人诉讼权利的有效行使，也降低了司法公信力。

令人诧异的是，江西省高级人民法院关于南昌铁路运输中级法院、南昌铁路运输法院跨行政区划管辖南昌、新余、鹰潭市行政案件的管辖规定，竟然得到了最高人民法院的批准。这难道是最高人民法院不了解级别管辖的基本原则吗？显然并非如此，而是指导思想出现了偏差。这种指导思想在《最高人民法院关于印发<关于完善四级法院审级职能定位改革试点的实施办法>的通知》（法〔2021〕242号）中也有所体现。值得庆幸的是，经过实践检验，2023年9月12日最高人民法院终止了法〔2021〕242号通知的执行。但遗憾的是，类似江西、福建等地上述违反级别管辖的现象仍没有得到纠正。