关于“三河改色，书记落马”事件的十个问题

作者：王才亮律师
北京航空航天大学法学院、中国人民大学律师学院兼职教授

针对三河市“广告牌匾禁用红蓝黑底色”等问题，廊坊市联合调查组经初步核查，媒体反映的主要问题基本属实。目前已对三河市委主要负责人（应该是市委书记付顺义）免职处理，并责成三河市委、市政府深刻反思，汲取教训，全面整改。

“三河改色，书记下马〞是一个地方党委政府违法行政在媒体的关注下受到初步处理的典型事件。市委书记被免职了，问题就完全解决了吗？这里面存在的许多法律问题是否就能够依法处理了？免职不是最终处理，这一类滥用行政权力的行为对社会的危害极大，应当举一反三。我认为至少还有9个问题需要阐明并继续关注，并引起国内其他城市的重视。

一、 城市管理必须依法行政

从披露的情况来看，城管部门未出具书面整改通知，仅口头要求商户改色，就迫使商户纷纷改变招牌颜色。虽然在城管执法中，口头通知整改也是工作方法之一，其本身不违反程序正义原则，问题是当商户不同意改色时怎么办？如果不改就面临报复性处罚的话，那口头通知就是违反法定程序的。

二、红头文件（政策）必须依法制定
 

制定城市管理政策时，应该落实《重大行政决策程序暂行条例》要求的“公众参与、专家论证、合法性审查”，要按照立法法和行政决策程序条例的规定进行，并且应公开决策依据及理由，广泛的征求公众意见，必要时要举行专家认证，听取专家的认证意见，法制部门要进行合法性审查并出具意见。三河市城管这一次的改变招牌颜色行动依据的是三河市的《城市规划建设管理导则》。该《导则》将“指导性意见”升级为强制规定，缺乏上位法授权，当然构成《立法法》意义上的“越权设定行政义务”，擅自设定行政许可，不具有合法性，应当予以纠正。

三、城市管理不能搞选择性执法

三河市这一次招牌执法活动中对国际连锁品牌（如肯德基、麦当劳）豁免改色，本土商户被强制要求整改，显然违反公平原则，违反行政许可法和行政处罚法的规定。 在行政执法当中，要坚持公民在法律面前一律平等的原则，切忌选择性执法。

四、商户维权的证据问题

这一次招牌执法活动，相关的行政相对人（商户）并未收到书面执法文件，是否可以依法提出行政复议或者诉讼呢？答案是可以的。商户可以录音、现场照片等证据证明城管行政行为存在。司法实践中，对有录音录像，现场照片等音像资料证实的“口头执法”行为要根据其行政处罚行为的程度来确定其合法与否。例如现场处罚，就口头通知即可，但关键是其是否符合法律规定的实质性要件。

五、法律救济的期限问题

我国行政诉讼法和行政复议法对于行政相对人寻求法律救济都规定了期限，申请行政复议或提起诉讼的期限从执法人员的通知到达时开始计算。例如行政诉讼的起诉期限从知道或者应当知道该行政行为开始一般为半年，没有告知诉讼权利的期限为一年。只要在法定的期限内，商户可以先服从整改要求再寻求救济，也可以直接依法寻求法律救济。

六、关于三河市行政违法的赔偿范围

行政赔偿有着法定的范围，行政机关应当依法承担赔偿责任。具体来说，不仅改色产生的直接费用（材料费、人工费）属于《国家赔偿法》明确的“直接损失”， 因改动招牌而停业的损失也属于直接损失，但经营损失中如客流量下降的问题由于难以举证而很难获赔。 老字号品牌因招牌颜色改变可能导致商誉损失，但因为时间较短损失有限，且很难举证，所以不宜依据《反不正当竞争法》主张额外补偿。

七、城市管理不能靠运动式的执法

城市管理关系到城市的秩序也关系到市民的切身利益，日常管理工作应该常抓不懈。除特殊情况之外，不宜搞“运动式执法”，更不利采取“一刀切政策”。对于确需运动式的执法活动，实施前应进行法律风险评估，凡有社会稳定风险的，则不应进行。

八、“市容管理”要遵循比例原则

市容当然漂亮为好，但并不是越漂亮越好，要考虑客观条件如成本等诸多的因素。对市容的行政干预已有相应的法律、法规、规章规定，问题在于地方政府超越法律规定自行出台政策。例如，禁止政府部门对非违禁颜色（如红、蓝、黑）实施强制改色，仅允许限制荧光色等视觉污染色调，均属于超越法律规定的滥用职权。

九、对于上述事件中明显违反法律规定的行为责任人应当问责

我们讲依法行政将全面依法治国，关键是公务员要加强法治意识，对公务员当中滥用职权的行为不能罚酒三杯，而是要根据其责任大小，主观恶意程度，给予必要的党纪政纪处分，情节严重构成犯罪的应当追究刑事责任。只有提高公务员的违法成本，才能够促使他们遵纪守法，依法行政。

十、地方出台政策为了谁？

      20年前中国有了《立法法》，但执行的不太好，尤其是在出台政策这一块，没有解决好出台政策的问题是为谁？为什么？怎么出？

    这让我想起了1948年教员说的那一句话：“政策和策略是党的生命，各级领导同志务必充分注意，万万不可粗心大意。”

    在现阶段，一个政策的出台，是会给相对人带来权利或者是增加义务的，这就需要坚持比例原则，不符合比例原则的政策多半是不科学的。现实中，行政机关三五个人就可以决定出台一个政策，所以政策出台的公开、民主等程序性问题也将决定政策是否科学。

    惠民而不是扰民，应该是制定政策的出发点与归结点。但令人担心的是，现在有的政策出来只是惠及少数人甚至是为行政机关扩张权力而让社会承担义务，这当然不符合共产党人的初衷。问题是这样的政策出来了，如何及时纠正？这又回到了权力如何制约的问题。这几年权力的边界似乎越来越模糊，作为对行政权力制约手段的行政诉讼也不尽人意。

    综上所述，眼下的中国并不仅仅是越大的官员作出的错误决定纠正起来越难，而且是只要有点小权力就可以去限制乃至侵害公民的权利的违法行为纠正起来同样也困难的很。

    例如，疫情期间几个“白大袿”就可以把一个小区几千人关在里面不能出门甚至把消防通道也封死的现象，还求助无门。三河市的城管的一句话就可以让几条街的店主纷纷付出几千上万的换招牌的成本，而不敢吭声。我和高飞律师4月15日在福建省高院开庭的关于“瓷天下4A景区”被迫关闭引起的行政诉讼也是这种情况。

    出台政策为了谁？执行政策为了谁？“三河变色”这个问题不仅仅是河北一地存在，值得我们继续深思。