《国家赔偿法》不是《国家不赔偿法》——典型案例解读
作者 王才亮律师
北京航空航天大学法学院、中国人民大学律师学院兼职教授
《中华人民共和国国家赔偿法》经1994年5月12日八届全国人大常委会第7次会议通过，1994年5月12日中华人民共和国主席令第23号公布；自1995年1月1日起施行。至今正好30年。这期间经过2010年4月29日，2012年10月26日2次修正。
三十年来，这部法律的实施磕磕碰碰，究其原因主要是这部法律从制定到实施都有一种糊涂认识在干扰，总是有人说：“我们的党是伟大的党，我们的国家是伟大的国家，我们的政府是伟大的政府，那么怎么可能犯错误呢？不犯错误那为什么要赔偿呢？”实务中，受到权力侵害的人要想获得合理的国家赔偿的确也是很艰难，以致人们将这部法律调侃为《国家不赔偿法》。对此，我们需要正确的认识到国家治理也是人在治理，是人就会犯错误，犯了错误就要赔偿，只有承认错误并依法进行赔偿才能够化解矛盾。所以正确的实施《国家赔偿法》对于依法治国具有十分重要的意义。
《国家赔偿法》分总则、行政赔偿、刑事赔偿、赔偿方式和计算标准、其他规定、附则6章42条。其中关于赔偿类型主要是第3条、第4条共9种，第5条是关于不赔偿的情形。我结合10个案例来讨论这些法律规定。
案例一，法条：“《国家赔偿法》第三条规定，行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯人身权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：
（一）违法拘留或者违法采取限制公民人身自由的行政强制措施的；”
案例：福建平潭高名迎治安拘留案，福州市中级法院（2014）榕行再字第8号。
这个典型案件的意义在于告知我们，公安机关的责任是维护社会平安，决不能充当违法拆迁的保护伞。
案例二，法条“（二）非法拘禁或者以其他方法非法剥夺公民人身自由的；”
案例：襄樊高X莺案。
2002年3月15日,襄樊市老河口市宝石宾馆服务员高X莺在宾馆坠楼身亡。3月16日，老河口警方指派的法医组尸检后得出结论，高莺莺系坠楼自杀身亡，在地方政府主导下，高的父母与之订立协议赔偿4.9万元。 但高的父母对此一直不服而信访，2006年，上半年引起媒体广泛关注。7月，三级公安联合对高X莺死亡事件进行复查，高X虎在公安人员的陪同下，将自己保管的高X莺死亡时所穿衣物送交公安部物证鉴定中心鉴定，结论为“高X虎提供的白底蓝花内裤上的精斑是高X虎所留的可能性大于99.999999%”，突破了人们的常识。
之后，一直为案件上访奔走的高X莺的父母高X虎和陈X荣因涉嫌伪证罪，已被襄樊有关部门刑事拘留。我和万天飞律师为陈学荣提供法律援助，警方采纳了我们的意见，无罪释放了陈X荣但将高X虎移送起诉。一审辩护被“占坑”，二审由我和李金平律师为高天虎辩护，判决结果是实报实销且市政府做了善后工作，给了高家适当的经济补偿。
案例三，法条：“（三）以殴打、虐待等行为或者唆使、放纵他人以殴打、虐待等行为造成公民身体伤害或者死亡的；”
案例：孙志刚案
2003年3月17日晚上，任职于广州某公司的湖北青年孙X刚在前往网吧的路上，因缺少暂住证，被警察送至广州市“三无”人员（即无身份证、无暂居证、无用工证明的外来人员）收容遣送中转站收容。次日，孙X刚被收容站送往一家收容人员救治站。在这里，孙X刚受到工作人员以及其他收容人员的野蛮殴打，并于3月20日死于这家救治站。这一事件被称为“孙X刚事件”的意义不仅仅在于赔偿，更重要的是推动了国务院废除《收容遣送条例》。
案例四，法条：“（四）违法使用武器、警械造成公民身体伤害或者死亡的；”
案例：辽宁盘锦警察开枪案。
2012年9月21日， 辽宁省盘锦市兴隆台区二十里村因政府修路占地纠纷，与前来处警警察发生冲突，警方开枪致村民王X杰死亡，并击伤其父腿部。争议的焦点就是警察开枪是否存在错误，通过分析尸检报告“心肺贯通伤，枪伤入口无火药残余和烧伤痕迹”，说明距离3米以上，开枪无必要性，协商解决了赔偿事宜。
案例五，“（五）造成公民身体伤害或者死亡的其他违法行为。”
案例：湖南株洲汪X正案。
2011年4月30日株洲发生拆迁自焚，自焚者汪家正的善后处理，5月2日上午在我和汪的家人与株洲市政府领导的协商中初步形成框架后，由政府与家属进一步商谈，当晚上已经达成协议。这个案件的焦点是法院组织强拆有没有错误？当事人一方的视频，说明强拆者对自焚事件的发生负有责任，《最高人民法院印发《关于人民法院预防和处理执行突发事件的若干规定》（试行）的通知（法发[2009]50号）》，其中第十七条的规定十分明确。
案例六，《国家赔偿法》第四条规定：“ 行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：
（一）违法实施罚款、吊销许可证和执照、责令停产停业、没收财物等行政处罚的；”
案例：北京某区别墅区限售案。
2022年7月13日，北京市第四中级人民法院的网站上登了一篇文章：“ 我为群众办实事|五亿纠纷九轮调解:四中院妥善化解行政争议护航企业发展”，介绍了该院审结的一个行政争议案件，而我和我的同事单磊律师是这个案件的原告方代理人。 这个案件的原告方依法取得了所有的行政许可，在北京某区开发了不大的一个别墅区，然而竣工后销售之时被限制销售了。在经过几年的努力未能解决问题的情况下，委托我们律师事务所代理。接受代理之后，我们按照认真研究商定的方案，在北京第四中院提起了要求区政府履行职责之诉。经过了四中院九轮调解后，原告与被告之间达成了征购补偿协议后撤诉。原告的合法权益得到了保护，化解了行政争议。
案例七，“（二）违法对财产采取查封、扣押、冻结等行政强制措施的；”
案例：福建古田投资协议案。
古田县美丽的翠屏湖吸引了福建爱乐公司前来投资高档小区和酒店，却因为环境保护标准的提高而导致项目冻结，我们代理该公司诉古田县政府投资协议案经过福建省高院多次协调，终于在福州市中院一审判决基础上二审调解结案，力争案结事了。该案例也成了最高法院转发的改善营商环境的典型案例。
权威发布 | 福建法院保护营商环境八大典型行政案例1
古田翠屏湖爱乐置业有限公司、福建爱乐投资有限公司诉古田县人民政府行政协议及行政赔偿案
【基本案情】
2014年7月，经招商引资，福建爱乐投资有限公司（以下简称福建爱乐公司）与古田县人民政府（以下简称古田县政府）签订了《投资框架协议》及《补充协议》，约定福建爱乐公司进行古田县翠屏湖片区房地产开发。2015年4月，福建爱乐公司通过公开拍卖竞得首期开发建设用地，与原古田县国土资源局（以下简称古田县国土局）签订《国有建设用地使用权出让合同》，并支付了土地出让金。2015年5月，古田翠屏湖爱乐置业有限公司（以下简称古田爱乐公司）成立。2015年7月，古田爱乐公司与古田县国土局签订《国有建设用地使用权出让合同》(合同补充条款)，约定由古田爱乐公司承接《国有建设用地使用权出让合同》中全部权利义务。随后，古田爱乐公司进行项目建设，并预售了部分房产。2016年，古田县政府及有关部门因我省生态文明试验区建设需要，依照新颁布的水资源、国有林场的有关行政管理规定及省有关主管部门的意见，停止翠屏湖沿线公路内侧地产类开发项目的实施，叫停了案涉项目的开发建设和经营销售。因收回及补偿事宜协商未果，古田爱乐公司、福建爱乐公司遂以古田县政府为被告提起行政诉讼，请求解除其与古田县政府签订的《投资框架协议》及《补充协议》，并要求古田县政府赔偿相关损失。
【审理结果】
福州市中级人民法院一审认为，因政策、规划、用途等调整，案涉行政协议已无法履行。原告请求解除案涉行政协议应予支持，并以相关评估机构对案涉土地使用权及在建工程的评估价格作为赔偿依据，确定本案赔偿金额。一审判决：1.解除双方签订的《投资框架协议书》及《补充协议》；2.被告应赔偿原告人民币302146933元及相关利息损失；3.驳回原告其他诉讼请求。古田县政府提起上诉。二审期间，福建省高级人民法院经多方组织调解，促成各方就案涉行政协议的解除、企业损失的赔付、项目建设用地收回、在建工程的交接、相关购房户及建筑商款项的善后工作等事项自愿达成调解协议。根据调解协议，福建省高级人民法院依法制作了《行政调解书》。
【典型意义】
行政协议属于特殊的行政行为，具有双方意思表示一致的特点。行政机关与民营企业依法签订的行政协议受法律保护。合同订立后，民营企业对行政机关将依约履行合同义务具有信赖利益。如行政机关需单方解除行政协议，无论其是否存在过错，均应对因此给民营企业合法权益造成的损失依法予以赔偿。人民法院在审理行政协议争议时，可参照适用与行政法、行政诉讼法强制性规定不相抵触的相关民事法律规定，并在不损害国家、社会及他人利益的前提下进行调解。二审法院在查明事实、分清责任的基础上，积极组织各方当事人协商调解，最终促成各方取得共识，达成调解协议。不仅有效化解了案涉行政协议的争议，保护了民营企业的合同权益及信赖利益，还一揽子实质性解决了因解除案涉行政协议引起的土地使用权出让合同解除、土地使用权收回、在建工程交接以及有关购房户解约、工程款纠纷等一系列相关问题。既为生态文明建设大局提供司法服务，又为优化营商环境提供司法保障，并促进了法治政府、诚信政府建设，取得了良好的法律效果和社会效果。
案例八，法条“（三）违法征收、征用财产的；”
案例：南京何先生被违法强拆案。
何先生夫妇在南京市鼓楼区老江口1号的地方有一处私房二层小院。 2014年4月17日早晨，何先生夫妇人被人强制扭到不知地名处关押，被放出来之后小楼已经是废墟，家中财产被洗劫一空，夫妇俩连换洗衣服都没有一件。何亮其夫妇到市、区、街道“人民政府"询问，没有人承认拆了他们的房屋，更谈不上安置。夫妇只有来到了北京，投靠他们在大学任教的女儿安下身来。
当何先生夫妇找到我时，我为他们设计了三步走：
一是向公安机关报案，确认是被谁强拆的？如果不是政府行为，便是犯罪嫌疑人的行为，警方应该立案惩治犯罪行为。
二是如果警方查明是政府行为，依法提起行政诉讼，确认强拆行为违法。
三是在确认政府行为违法后，依法提出行政赔偿请求。如果政府不答复或答复不赔、少赔，则提出行政诉讼。
此后如我所预料，公安机关对此没有立案，认为是政府的强拆行为。我们以公安机关的答复为依据，诉区政府组织违法强拆，依法应承担赔偿责任，该案经过了索赔、一审、二审获得了法院的支持，赔偿价格从1万升到3万多，何先生的合法权益基本得到了保护。该案例成了一些大学院法学院的讲课用的指导性案例。
案例九，法条“（四）造成财产损害的其他违法行为。〞
案例：北京X区非法强拆案。
2019年8月，金XX等四户所有的位于北京市海淀区倒座庙8号北7门6层762号房屋（以下简称涉案房屋）被拆除。金XX不服，向一审法院提起行政诉讼，请求法院依法判决确认区政府针对涉案房屋所实施的行政强拆行为违法并赔偿。区政府认可涉案房屋于2019年8月被海融达公司拆除，认为应该是民事诉讼找公司解决。
本案中，涉案项目为北京市该区苏州街站一体化棚户区改造项目，被列入北京市2017年棚户区改造及环境整治项目实施计划，该项目已取得区政府授权前期工作主体的批复和规划部门的意见。国土分局通过招投标方式确定城投公司为涉案项目的实施主体，城投公司业已取得北京市发展和改革委员会、北京市住房和城乡建设委员会《关于北京市海淀区苏州街站一体化棚户区改造项目核准的批复》，项目的前期工作、开发、建设及房源使用分配等严格按照《招标文件》的有关规定执行。
因本案涉案房屋已经被实际拆除，区政府主张涉案房屋的拆除行为系由海融达公司实施，而海淀区政府未就涉案地块作出房屋征收决定，也未有任何一方主体与涉案房屋所有权人签订房屋征收补偿协议，因此海融达公司实施的强制拆除行为不能简单的认定为平等主体之间的民事侵权行为，而是区政府的授权行为。因此，两级法院通过庭审查明的事实，判决认定为区政府应对该强拆行为承担法律责任，其行政行为违法并予以赔偿原告的经济损失。
案例十，《国家赔偿法》第五条规定，“ 属于下列情形之一的，国家不承担赔偿责任：
（一）行政机关工作人员与行使职权无关的个人行为；
（二）因公民、法人和其他组织自己的行为致使损害发生的；
（三）法律规定的其他情形。”
案例：六盘水“以刑化债”案的妥善解决。
附我的短文：六盘水案全案不起诉是正确的
自从学生周筱赟律师接受委托为六盘水案件的马总辩护之后，我比以前更认真的关注这个案件的进程。前几天中央电视台正式公布了这个案件的消息，被抓人都放了，政府欠的钱也要还，当时我就认为如果这样能“化解矛盾，案结事了”且是各方都能接受的结果，就是正确的。
为了这个都能接受的结果，从贵州省委省政府到相关的检察机关，从政府的法律顾问到被抓的人的辩护律师，能够向前一步达成共识的确很不容易。这里面有媒体如《中国经营报》记者郝成等人所写的报道和众多网友关注的功劳，也有当事人理性的选择，最辛苦的是被关押的人和为他们辩护的人，如贵州的钟远人律师和周立新律师等，贵州省外的周筱赟、周海洋等十几位律师。他们一度压力很大，其中的酸甜苦辣只有他们自己扛着而难为人言。我们这些围观者只能是为他们呐喊、鼓劲而分担不了他们肩上的压力。
律师办理重大影响的案件是需要有公益之心的。记得当年周筱赟还是当记者的时候，就因关心到贵州毕节地区留守儿童的困境，申请了当地政府对留学儿童进行扶助的相关工作的信息公开，并作为原告提起诉讼。我作为他的代理人参加了相关的行政诉讼一审、二审，深深的感受到了他的公益之心。那个案件我们知道胜诉很难，但功成不必在我，功成必定有我，只是希望能够推动当地认真的关心留守儿童的命运。
调查记者的未来就是律师，周筱赟果然从记者改行当了律师，我一直提醒他公益之心多高，决定事业的路能走多远多广。我们坚定的认为，在推进中国法治进程的路上，律师是可以有所作为的。就像贵州有人们爱喝的茅台酒但也有奇葩的“六盘水案”一样，法律人也是有截然不同的追求和底线的。如今“六盘水案”已经翻篇，只是这个“以刑化债”模式的策划者和决策者还是应该被问责的。
课后的话
现实中一些受到人身和财产损害的公民获得国家赔偿很难，而放弃了索赔，矛盾被积压在当地，有可能就出现自力救济而发生惨案。出现这种不正常的现象的原因很多，首先是指导思想上的问题，有人认为“伟光正”所以就不会犯错误，所以也不应该赔偿。但是，社会管理者是人，人就会犯错误，犯了错误就需要赔偿，该赔不赔就会激化矛盾，带来更大的问题。
其次，是权力者抱团导致有关国家赔偿的行政诉讼没有达到法律的立法目的。司法不公的裁判结果从短时间看是有利于权力者，但长时间看却是在制造和增加社会崩盘危险的。
再次，权利受到损害的人敢不敢和能否正当地运用法律手段为自己维权，这不仅仅是一个技术问题，在一定的条件下，维权策略也可能决定胜负。
最后需要重视的是掌握权力者知道自己错了怎么认错？如何去赔偿以实现化解矛盾，案结事了，这不仅仅是一个方法问题，还是一个初心问题。
在国家赔偿的问题上，中国律师负有特殊的责任。一个律师能否帮助权力机关依法行政和帮助相对人依法维权决定着律师在中国社会的地位，这两个方面都很重要，不可偏废。
上述10个案例都是引起社会广泛关注的典型案例，以个案推动法治进步是当下可以选择也是法律人可以有所作为的一种途径。
