××金刚石制品有限公司“违章建筑”纠纷案
一、案情简介
这是一起城市化进程中较为典型的案例，其中的问题具有代表性。因土地权利而导致的建筑是否合法的争论是今后违章建筑的界定与处理的主要内容之一，该案的要害是集体建设用地无法正常上市进入流转带来的社会动荡。
2001年6月11日，××市××区××庄东农工商合作社通知××市××金刚石制品有限公司（以下简称××公司），经××市人民政府批准××区人民政府征用××乡梆子井村、定东村土地8.11公顷建大学生公寓，××公司的房屋位于征地范围内，要么接受6万元拆迁费拆掉厂房，要么把厂搬走，这块地已经卖给开发商了。××公司认为给6万元拆迁安置费太低。
2002年11月20日××市××区规划局应××乡政府要求，作出《拆除通知》，认定××金刚石制品有限公司占有的房屋属违法建设。要求其自行拆除用地范围内的违法建设。××公司认为，该《拆除通知》侵犯了其合法权益，因为该房屋是归××公司所有的，而不是“占有的”，并且该房屋不属于违法建设。
王才亮律师接受××公司的委托后，参加了本案的行政复议及行政诉讼，在行政诉讼过程中××市××区规划局主动撤销了该《拆除通知》，原告撤诉是因为该公司的房屋是否属于应无偿拆除的违章建筑，最后因规划局改变行政行为而有了否定的结论。以下是本案中的相关材料。
二、起因
本案的起因是一份《拆除通知》，由村委会送至××公司，如下。
拆 除 通 知
××庄东村村民委员会：
经查，你单位于1995年在××路南侧梆子井西侧，未经城市规划行政主管部门批准，擅自兴建的，现由××金刚石厂占有的房屋425.68平方米，依据《中华人民共和国城市规划法》第三十二条和《××市城市规划条例》第三十二条，属违法建设。限你单位尽快将该房屋自行拆除。
××市××区规划局
2002年11月20日
××公司收到拆除通知，自然是晴空霹雳般地震惊，一周内就到区人民政府提出了行政复议。
行 政 复 议 申 请 书
申请人：××市××金刚石制品有限公司
法定代表人：杨××
被申请人：××市××区规划局
申请人认为××市××区规划局2002年11月20日制作的《拆除通知》，侵犯了申请人的合法权益，特向××市××区人民政府申请行政复议。请求撤销该《拆除通知》。
事实与理由：
一、申请人住所地××市××区梆子井的房屋（以下简称房屋）是归申请人所有的，不是拆除通知所述“占用的”。
1、申请人北京市××区××庄东农工商合作社签订的《租房协议书》中的非格式条款第十条：“地面建筑及设施全部是乙方投资。”就足以证明房屋是归申请人所有。
2、申请人依法缴纳了房屋的房产税，根据《中华人民共和国房产税暂行条例》第二条规定：“房产税由产权所有人缴纳。”所以房屋是归申请人所有的。
3、××市××区清产核资办公室朝清办（2001）26号确认书也确认房屋是归申请人所有的。
二、申请人住所地××市××区梆子井的房屋不是《拆除通知》所述“于1995年兴建的”。从申请人的企业法人营业执照及工商行政管理部门的档案材料可反映出，申请人前身原××市朝×金刚石制品厂（改制后称××市××金刚石制品有限公司）成立于1987年4月9日，并且一直没有变更住所，也就是说申请人的房屋是在《中华人民共和国城市规划法》（1990年4月1日起施行）和《××市城市规划条例》（1992年7月24日起施行）生效施行前就已经存在。因为上述的法律和条例没有溯及力，所以，申请人的房屋不属于违法建设，不是违法建筑。
综上所述，被申请人制作的《拆除通知》侵犯了申请人的合法权益，申请人特依据《中华人民共和国行政复议法》第九条、第十二条之规定申请行政复议，请求复议机关撤销被申请人于2002年11月20日制作的《拆除通知》，维护申请人的合法权益。
此致
××市××区人民法院
申请人：（略）
二00二年十一月二十八日
××市××区人民政府于二00二年十二月三日决定予以受理，并作出了受理通知书。
三、答辩
在政府受理行政复议之后，规划局提交了答辩书，坚持其作出拆除决定的理由。
答 辩 书
××市××区人民政府：
××市××金刚石制品有限公司认为，我局2002年11月20日作出的《拆除通知》侵害了其合法权益，向区政府申请行政复议。我局答辩如下：
一、申请人提出，其住所地××区××乡梆子井的房屋归申请人所有，并非占有。我局认为该说法是不成立的。
1、申请人没有该房屋的所有权证，因此不能视为该房屋的所有者。
2、该单位与××区××庄东农工商合作社所签租房协议的第四条明确注明：乙方（××市××金刚石制品有限公司）在生产过程中，需要装修、改建、扩建、改建后的产权甲方所有。
因此，我局认定，申请人不是该房屋的所有人是成立的。
二、申请人提出该房屋不属于违法建设。我局认为此说法是错误的。
《中华人民共和国城市规划法》、《××市城市规划条例》及其出台前实施的《××市城市规划管理暂行办法》和相关法律法规均明确规定，新建、翻建、扩建、改建建筑物、构筑物，需报经城市规划行政主管部门批准后方可施工，未经批准，擅自兴建属违法建设。经调查，该房屋没有任何规划审批手续，属违法建设。
因此，我局认为该房屋属违法建设是正确的。
区政府，××市人民政府京政地（2001）第96号文件明确批复，同意我区在××乡建大学生公寓，申请人所占房屋位于用地范围内。我局为了配合市政府重点工程暨我区在××乡梆子井村建大学生公寓的工程，于2002年11月20日作出《拆除通知》，并非行政处罚决定。请区政府支持我局工作。
答辩人：××市××区规划局
2002年12月17日
四、复议补充意见
××公司收到规划局的答辩书后，律师为其代拟了一份复议补充意见书。
复议补充意见书
××市××区人民政府：
申请人于2002年12月19日收到××区政府送达的被申请人××市××区规划局2002年12月17日的答辩书，现提出补充意见如下：
一、被申请人没有按照《中华人民共和国行政复议法》第二十三条规定的期限，向行政复议机关提交当初作出具体行政行为的证据。例如：“被申请人认为房屋是××乡定福庄东村村民委员会于1995年兴建的。”被申请人没有提交证据来证明上述事实。据此，申请人认为，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第四项之规定，行政复议机关应决定撤销被申请人于2002年11月29日制作的《拆除通知》。
二、关于房屋归申请人所有的证据和理由申请人在《行政复议申请书》中已充分阐明，就不再重复。
三、被申请人认定房屋属违法建设不正确。
1、被申请人依据《中华人民共和国城市规划法》、《××市城市规划条例》认定房屋属违法建设，违反了我国法律不溯及既往的原则（在《行政复议申请书》中已充分阐明）。
2、被申请人依据已经废止的《××市城市规划管理暂行办法》认定房屋属违法建设不妥。首先，该暂行办法并不是被申请人当初作出具体行政行为的依据。在《拆除通知》中没有例明，违反了《中华人民共和国行政复议法》第二十三条之规定；其次，被申请人认定房屋是1995年兴建的，又怎么能适用在1995年之前就已经废止了的规定？
综上所述，申请人请行政复议机关撤销被申请人于2002年11月20日制作的《拆除通知》，维护申请人的合法权益。
此致
××市××金刚石制品有限公司
二00二年十二月二十三日
五、复议结果
2003年1月16日××市××区人民政府作出×政决字（2003）13号《行政复议决定书》，决定维持被申请人××市××区规划局2002年11月20日作出的《拆除通知》。
× × 市 × × 区 人 民 政 府
行 政 复 议 决 定 书
×政决字（2003）13号
申请人：××市××金刚石制品有限公司
地址：××市××区梆子井
法定代表人：杨××
被申请人：××市××区规划局
地址：××区××南路×号
法定代表人：安××，××市××区规划局局长
委托代理人：杨××，××市××区规划局副科长
委托代理人：唐 ×，××市××区规划局干部
申请人××市××金刚石制品有限公司（以下简称××公司）因不服被申请人××市××区规划局2002年11月20日作出的《拆除通知》，于2002年11月29日向××区人民政府申请行政复议，本机关经依法受理，现已审结。
申请人称：被申请人于2002年11月20日向××区××乡定福庄东村村民委员会作出的拆除通知侵犯了其合法权益，请求撤销该拆除通知。理由如下：1、被申请人责令××庄东村村民委员会自行拆除的房屋产权归申请人所有，并非占用。2、该房屋是1987年建的，当时《中华人民共和国城市规划法》和《××市城市规划条例》还未实施，因法律无溯及力，故申请人的房屋不是违法建设。
被申请人答辩称：1、申请人提出××区××乡梆子井的房屋归申请人所有，不能成立。申请人与××区××庄东农工商合作社所签租房协议明确规定，装修、扩建、改建后的产权归甲方定福庄东农工商合作社所有。2、认定该房屋属违法建设是正确的。《中华人民共和国城市规划法》、《××市城市规划条例》及其出台前实施的《××市城市规划管理暂行办法》均明确规定，新建、翻建、扩建、改建建筑物、构筑物，需报经城市规划行政主管部门批准后方可施工，未经批准兴建成的属违法建设。该房屋没有任何规划审批手续，故属违法建设。请求复议机关依法给予支持。
本机关经审理查明：2001年5月1日申请人××公司（乙方）与××乡××庄东农工商合作社（甲方）签订《租房协议》，乙方××公司向甲方××庄东农工商合作社缴纳房费。协议规定：在生产过程中，需要装修、改建、扩建时需经甲方同意，装修、改建、扩建后的产权归甲方所有。2002年10月8日××区××乡××庄东村村民委员会向被申请人××区规划局作出《自检汇报》，自查其1995年未经任何审批新建、翻建425平方米建筑物，现由××公司租用，请求××区规划主管部门对上述建筑作出认定、处理。2002年11月20日××区规划局作出《拆除通知》。
本机关认为：《中华人民共和国城市规划法》第三十二条规定：“在城市规划区内新建、扩建和改建建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程设施，必须持有关批准文件向城市规划行政主管部门提出申请，由城市规划行政主管部门根据城市规划提出的规划设计要求，核发建设工程规划许可证件。”位于京通路南侧梆子井村西侧的425.68平方米房屋，未经城市规划主管部门审批，未取得建设工程规划许可证，违反《中华人民共和国城市规划法》的规定，属违法建设。2001年5月1日申请人××公司与××区××庄东农工商合作社所签《租房协议书》中明确上述房屋产权归××庄东农工商合作社所有。故被申请人××区规划局认定该房屋书违法建筑事实清楚、证据确凿。因违法建设的违法行为具有延续性，申请人以该房屋始建于《中华人民共和国城市规划法》实施前，法律不溯及既往为由，认为被申请人对此房认定违法不正确，不能成立。被申, , 请人朝阳区规划局作为朝阳区城市规划行政主管部门对本辖区内的建筑物是否合法作出认定，属正常履行职责，对违法建筑，通知产权人自行拆除，并无不当。
根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第一项的规定，现决定如下：
维持被申请人××区规划局2002年11月20日作出的《拆除通知》。
申请人如不服本复议决定，可在接到本决定书之日起15日内向××区人民法院提起行政诉讼。
××市××区人民政府
二00三年一月十六日
六、××公司愤而起诉
××金刚石制品有限公司不服×政决字（2003）13号《行政复议决定书》，于2003年一月二十八日提出行政诉讼，附诉状及被告答辩状如下。
行 政 起 诉 状
原告：××市××金刚石制品有限公司
地址：××市××区梆子井
法定代表人：杨××
被告：××市××区规划局
地址：××区××南路×号
法定代表人：安××
诉讼请求：
1、依法撤销被告于2002年11月20日作出的《拆除通知》；
2、判决被告承担本案的诉讼费用。
事实和理由：
2002年11月20日被告作出《拆除通知》，认定原告所有的房屋是××乡××庄东村村民委员会兴建的，并且该房属违法建设。原告于2002年11月29日向××市××区人民政府（以下简称区政府）申请行政复议，2003年1月27日区政府向原告送达了×政决字（2003）13号行政复议决定书，决定维持被申请人××区规划局2002年11月20日作出的《拆除通知》。
原告不服朝政决字（2003）13号行政复议决定书，认为被告作出的《拆除通知》侵犯了原告的合法权益，理由如下：
1、原告住所地××市××区梆子井的房屋是归原告所有的，不是《拆除通知》所述“占用的”。
2、原告住所地的房屋不是《拆除通知》所述“于1995年兴建的”。从原告的企业法人营业执照及工商行政管理部门的档案材料可反映出原告前身原××市朝×金刚石制品厂（改制后称××市××金刚石制品有限公司）成立于1987年4月9日，并且一直没有变更住所，也就是所说原告的房屋是在《中华人民共和国城市规划法》（1990年4月1日起施行）和《××市城市规划条例》（1992年7月24日起施行）生效施行前就已经存在。因为上述的法律和条例没有溯及力，所以，依据法律不溯及既往原则，原告的房屋不属违法建设。
综上所述，被告作出的《拆除通知》侵犯了原告的合法权益，原告请求人民法院依法撤销被告于2002年11月20日作出的《拆除通知》，维护原告的合法权益。
此致
××市××区人民法院
起诉人：××市××金刚石制品有限公司
二00三年一月二十八日
答 辩 状
××市××区人民法院：
××市××金刚石制品有限公司认为，我局于2002年11月20日作出的《拆除通知》侵害了其合法权益，向××区人民法院提起行政诉讼。我局答辩如下：
一、原告提出，其住所地××区××乡梆子井的房屋归原告所有，并非占用。我局认为该说法是不成立的。
1、原告没有该房屋的所有权证，因此不能视其为该房屋的所有者。
2、原告与××区××庄东农工商合作社所签租房协议的第四条明确注明：乙方（××市××金刚石制品有限公司）在生产过程中，需要装修、改建、扩建时需经甲方（××区××庄东农工商合作社）同意，装修、扩建、改建后的产权甲方所有。
3、原告一直向××区××乡××庄东村经济合作社缴纳房费，也说明原告不是该房屋的所有者。
因此，我局认定，原告不是该房屋的所有人是成立的。
二、原告提出该房屋不属于违法建设。我局认为此说法是错误的。
《中华人民共和国城市规划法》、《××市城市规划条例》及其出台前，××市人民政府1984年2月公布实施的《××市城市规划管理暂行办法》第十五条明确规定：“有下列情形之一的为违章建设（包括违章建设和其他违章建设工程）：（1）未取得建设工程许可证的建设工程、未领得临时建设工程许可证的临时建设工程；（2）擅自变更批准的设计方案的建设工程或临时建设工程；（3）临时建设工程（包括施工暂设工程）建成或改成永久性、半永久性工程，或逾期不拆，或改变使用性质，或擅自转让、交换、买卖、租赁和变相买卖、租赁的”。《中华人民共和国城市规划法》第三十二条中规定：“在城市规划区内新建、扩建和改建建筑物、构筑物、道路、管线和其他建设工程设施，必须持有关批准文件向城市规划行政主管部门提出申请，由城市规划行政主管部门根据城市规划提出的规划设计要求，核发建设工程规划许可证件。建设单位和个人在取得建设工程规划许可证件和其他有关批准文件后，方可申请办理开工手续”。1992年10月一日实行的《北京市城市规划条例》中也明确规定，“新建、扩建、改建、翻建建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程设施，必须持有关批准文件向市或者区、县规划局提出申请，由市后者区、县规划局根据城市规划提出的规划设计要求，核发建设工程规划许可证”。经调查，该房屋没有任何规划审批手续，属违法建设。
因此，我局认定该房屋属违法建设是正确的。
2001年6月11日，××市人民政府批准××区人民政府征用××乡梆子井村、定东村土地8.11公顷建大学生公寓（见×政地（2001）第96号文件），原告所占房屋位于征地范围内。我局为了配合市政府重点工程暨××区人民政府在××乡梆子井村建大学生公寓的工程，应××乡政府要求，于2002年11月20日给××区××乡定福庄东村村民委员会发了《拆除通知》，要求其自行拆除用地范围内的违法建设，并非行政处罚决定。请区政府支持我局工作。
答辩人：××市××区规划局
二00三年二月十七日
七、代理意见
在该案立案后，我多次想和对方沟通，希望依法解决争议，但是由于利益的原因，相关利益人的幕后活动使和解无法进行。对此，我在庭上坦诚地陈述我的代理意见如下：
代 理 词
审判长、审判员：
依法接受××市××金刚石制品有限公司诉××市××区规划局不服拆除通知案原告的委托，出席今天的庭审，现在代理人依据事实和法律认为，被告制作的《拆除通知》系被告的行政决定，属应撤销的具体行政行为，侵害了原告的合法权益，现发表代理意见如下：
一、原告住所地××市××区梆子井的房屋是原告所有的，不是《拆除通知》所述“占用的”。而且被告无权确认正在诉争的房屋产权归属。
1、在《租房协议书》中的非格式条款第十条规定：“地面建筑及设施全部是乙方投资。”根据《中华人民共和国合同法》第四十一条规定：“格式条款和非格式条款不一致的，应当采用非格式条款。”所以房屋归原告所有。
2、××市××区清产核资办公室×清办（2001）26号确认书也证明房屋是归原告所有。
3、根据《中华人民共和国城市规划法》第九条规定：“县级以上地方人民政府城市规划行政主管部门主管本行政区域内的城市规划工作。”也就是说法律没有授权规定被告有认定房屋归谁所有的职权，被告认定房屋归谁所有是一种超越职权的行为。
二、原告住所地的房屋不是《拆除通知》所述“于1995年兴建的。”未违反法律的禁止性规定。
1、从原告的企业法人营业执照及工商管理部门的挡案材料可反映出原告的前身原××市朝×金刚石制品厂（改制后称××市××金刚石制品有限公司）成立于1987年4月9日，并且一直没有变更住所，也就是说原告的房屋在《中华人民共和国城市规划法》（1990年4月1日起施行）和《××市城市规划条例》（1992年7月24日起施行）生效施行前就已经存在。因为上述的法律和条例没有溯及力，所以，依据法律不溯及既往的原则，原告的房屋不属违法建设。
2、被告举证（××市××区××乡××庄东村村民委员会出具的证明）不应采纳。因为就房屋归谁所有原告就与村民委员会发生纠纷诉至法院，现已上诉至××市第二中级人民法院，而且，被告说自纠自查，但未出示自纠自查的材料，出示的是证明，这就表明村民委员会系证人，非自查人。所以代理人认为，村民委员会与本案有利害关系，被告所述不实，不应采纳村民委员会的证明。
3、被告适用《××市城市建设规划管理暂行办法》（1984年2月10日起施行）第三条规定认为房屋属违法建设是错误的。因为根据上述第三条规定的适用范围，不应适用于原告的房屋，同时该条还规定市区规划和各类区域规划范围以外地区的农村建设管理办法另定。
三、在被告作出《拆除通知》时，原告的房屋已列入拆迁范围，土地已出让给××绿洲。依照法律规定，拆迁范围内的房屋拆迁及补偿，均由拆迁人与被拆迁人来协商。《城市房屋拆迁管理条例》没有授权规划部门参与拆迁纠纷的处理，因此，被告在原告与村民委员会产生纠纷并已诉至法院的情况下，搅和其中，作出限期拆房的决定，系越权行为。
四、根据《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第二十六条规定：“在行政诉讼中，被告对其作出的具体行政行为承担举证责任。被告应当在收到起诉状副本之日起十日内提交答辩状，并提供作出具体行政行为时的证据、依据；被告不提供或无正当理由逾期提供的，应当认定该具体行政行为没有证据、依据。”由于被告没有依据上述规定的十日内提供作出具体行政行为的依据，而是在今天的开庭审理中退出法庭去找依据。所以，代理人请合议庭重视这一事实。
综上所述，被告在作出《拆除通知》时主要证据不足、适用法律法规错误、违反法定程序（被告在开庭审理中已陈述在作出《拆除通知》时没有按照法定程序制作，存在许多瑕疵）、超越职权。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第一款第二项规定，人民法院应支持原告的诉讼请求，依法撤销被告于2002年11月20日制作的《拆除通知》，维护原告的合法权益。
代理人：王才亮律师
二00三年三月三日
八、最后结果
庭审之后，被告主动撤销其《拆除通知》，以实际行动给了个说法，原告遂申请撤诉。之后××市××区人民法院作出裁定，准许原告撤诉，并作出了行政裁定书，诉讼告一段落。
× × 市 × × 区 人 民 法 院
行 政 裁 定 书
&, amp;nb, sp; （2003）×行初字第25号
原告××市××金刚石制品有限公司，地址××市××区梆子井。
法定代表人杨××,厂长。
委托代理人王才亮律师。
被告××市××区规划局,住所地××市××区××南路×号。
法定代表人安××,局长。
委托代理人杨××。
委托代理人张××。
原告××市××金刚石制品有限公司诉被告××市××区规划局要求撤销2002年11月20日出具的《拆除通知》一案，向本院提起行政诉讼。
经审查，本院认为，被告××市××区规划具2002年11月20日向××乡××庄东村村民委员会出具的《拆除通知》中，将“××路南侧梆子井村西侧”的房屋认定未违法建设。原告××市××金刚石制品有限公司为“××路南侧梆子井村西侧”的房屋使用人，故其认为该通知将其所有的房屋认定为××庄东村村民委员会所有是错误的，影响了其相关权益。在诉讼中，被告××市××区规划局撤销了该通知。现原告××市××金刚石制品有限公司申请撤诉。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十一条的规定，裁定如下：
准许原告××市××金刚石制品有限公司撤诉。
案件受理费减半收取四十元，由原告××市××金刚石制品有限公司负担（已交纳）。
审判长 （略）
审判员 （略）
审判员 （略）
二00三年八月二十五日
书记员 （略）
九、律师点评
该案的上述法律文书中，我们看到有一只潜在的手在推动纠纷的形成与发展，那就是开发商和村委会的利益。某房地产公司协议取得该地块的开发权后就将征地拆迁工作交给地方政府和村委会的一些人承包。在整个征地拆迁过程中，开发商始终未露面，主要是村委会已是某农工商企业的分社，虽然后来重建村委会，其土地性质并未改变，否则××市郊区大量的企业用地都因此产生违法用地的问题。由此，我们可以看到那只潜在的手动作，用金钱把法律、法规全抛在脑后，可以说是不顾一切地在为开发商和某些人的非法利益服务。
征地拆迁，《土地管理法》和相关法规都是有着原则规定的。虽然土地所有权姓“公”，但不能剥夺土地使用者的合法权益。例如：本案中××公司的房屋价值和停产、停业损失，法律、法规都是有明确规定应予以补偿。但在本案中村委会为何要耍出百般手段呢，是为村民的利益吗？村委会始终没有拿出与开发商订立的关于土地上附着物补偿的合同，这就不能不让人深思！
仅就该案而言，区规划局是被人拉入泥潭中的，是村委会向其报告要求界定和拆除违章建筑。但是，既然村委会说是他的房子是违章的，自行拆除不就了事了吗？为何要规划局来个通知了？更何况××公司已被村委会告到了法院！如此折腾，只有一个解释：那就是利益的诱惑，使相关部门都倦了进来，都来踏上一只脚，使房屋的真正产权人不能翻身。其实，本案的是非曲直是一目了然的。我在代理本案出庭时，审判长曾休庭一小时，让被告去寻法律依据，对此，我是十分理解的。律师说难，法官说难，公务员同样也难。最终被告撤销《拆除通知》，实是明知之举，同样也是依法办事的表现，于是我赞成原告撤诉，了结争议。至于争议房屋是否是违章建筑，当然不是了。理由我在代理词中已基本说明，故不重复。
